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银行是经营风险的金融机构。既然是经营风险，有时会盈利，有时会出现损失。当损失较大超出营业收入时，银行就只好动用资本来弥补损失。为此，银行必须持有充足的资本，以抵御多项难以预料的风险。风险的大小是决定银行资本水平的关键因素。计量风险的大小以及所需的资本，则构成风险管理和资本监管的核心内容。1988年，巴塞尔委员会发布了《统一资本衡量和资本标准的协议》，简称为巴塞尔协议或巴I。全世界已经有上百个国家都实施了这个协议。为了适应全球化进程，一度作为西方发达国家银行监管机构的专业组织，2009年巴塞尔委员会扩大了其成员，目前包括了二十国集团所有成员。由此，其代表性和其监管标准的适用范围大大提升，巴塞尔委员会成为了真正意义上银行监管国际标准的制定者。巴塞尔委员会发布的各类监管文件主要涵盖了风险管理和资本监管。这些文件大致分为两类：最低标准和最佳实践，都不具备法律效力。巴塞尔协议是成员国家承诺执行的最低标准。实施巴塞尔协议不仅有助于提高银行资本水平和整个银行体系的稳健性，同时也有助于提升银行风险管理水平。
我国实施巴塞尔协议的两个阶段 1994年，中国人民银行就开始借鉴巴塞尔协议，在商业银行实行资产负债比例管理中对资本充足率指标提出要求，即商业银行的资本总额与加权风险资产总额的比例不得低于8%，其中核心资本不得低于4%。附属资本不能超过核心资本的100%。1995年，我国商业银行法规定，商业银行的资本充足率不得低于８%。但是，当时的法规对资本的定义、资本抵御的风险和风险加权资产的计算方式与巴塞尔协议的规定差异极大。我国银行普遍不具备实施协议的基本条件。 我国全面实施巴塞尔协议的时间是2004年，分为两个阶段：一是2004年至2009年我国加入巴塞尔委员会之前，二是2009年至今我国加入巴塞尔委员会之后。前一阶段的主要特点是，中国自觉自愿地实施巴塞尔协议，可以考虑国情，享有充分的“自由裁量权”，对其内容既可严格，也可宽松。具体讲，比如不承认三级资本；在主权外部评级为BBB时，仍规定对中国政府债权的风险权重为零等等。后一阶段的主要特点是作为委员会成员国，中国必须履行成员国义务，要和其他成员一样按既定的时间表不折不扣地实施巴塞尔委员会制度的各项监管规则，并接受巴塞尔委员会对我国资本监管规章制度及其执行情况的检查。 实施巴塞尔协议对我国银行业的影响与挑战 近年来，巴塞尔协议一直在修订，尤其是针对2008年金融危机暴露出的监管问题，增加了不少新的内容，巴塞尔协议起来越复杂。包括我国在内的许多国家都在认真思考巴塞尔协议的作用以及实施协议面临的挑战。下面，就巴塞尔协议在我国银行业发挥的作用以及实施面临的挑战，谈几点认识。 第一，实施巴塞尔协议完善了我国银行的审慎监管制度，大大提高我国商业银行的风险管理水平。2004年在成立的一年后，银监会发布了中国第一版的巴塞尔协议（巴I），即商业银行资本充足率管理办法，该办法建立在巴I的基础上，同时增加了一些第二版巴塞尔协议（巴II）的内容。该办法实现了我国银行资本监管与国际接轨，明确了商业银行资本充足率达标的路线图。办法与此前出台的贷款分类与贷款损失准备金制度一起构成了我国银行审慎监管（准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足）的方法论，进一步完善了我国的银行审慎监管制度。资本监管制度发布后立即作为国有银行注资以及后来上市的标杆，及时有力地支持了我国大型银行的股改与上市，为提升我国银行体系的稳健性做出了贡献。 实施巴塞尔协议还大大提升了我国银行的风险管理水平。2012年银监会发布的《商业银行资本办法管理（试行）》总体上与巴II保持一致，并在以后增加了巴III的部分内容。巴塞尔委员会修订后的资本协议被称之为新协议或巴II。巴II第一支柱的最低资本要求涵盖了信用风险、市场风险和操作风险，第二支柱涵盖第一支柱未能覆盖需要银行资本来应对的其他多种风险。巴II突出了监管资本的风险敏感度，鼓励银行建立量化风险的风险管理体系，把风险管理和资本管理及监管紧密联系在一起，允许采用此类高级方法计量资本的银行少计提一些资本。我国大型银行积极响应巴II的要求，目前已经建成了符合高级法的资本计量体系和管理体系。许多中小银行也积极跟进，我国整个银行业量化风险的管理水平得到显著提升。 第二，巴塞尔协议变得越来越复杂，必须重新思考实施巴塞尔协议的适用范围。制定巴塞尔协议是一项巨大的工程。巴I花了两三年时间，而巴II花了近十年时间，巴III花了七年时间。2017年底，巴塞尔委员会公布了巴III的最终文本，全称是《全球范围内提高银行和银行体系稳健性的监管框架》。巴III不同于巴I和II，其内容超出了资本监管，包括了流动性风险、大额风险暴露和解决全球系统重要性银行大而不倒等一系列监管规则。2018年底，巴塞尔委员会还公布了汇总后各项监管标准，以巴III相关的50项标准为主，共计1860页。目前，令人感到缺失的是，所有这些规定还都没有中文译本，大大影响了从业人员对巴III的了解。 正是由于巴III的篇幅较大内容复杂，合理地确定巴塞尔协议的适用范围显得尤为重要。虽然巴塞尔协议明确的适用范围从始至终是大型国际活跃银行，但是在很长一段时间内，巴塞尔委员会在各种场合再三否定有关巴塞尔协议只是针对发达国家大银行的观点。巴塞尔委员会表示，巴塞尔协议适用于所有银行，不管一国的经济发展水平如何，不管一家银行的复杂程度如何。但是，巴III公布后，巴塞尔委员会的口径出现了较大的变化，明确指出巴III只是针对巴塞尔委员会成员国的“国际活跃银行”，实施巴III要突出匹配性原则。目前，在巴塞尔委员会内部，一些成员国家选择了一刀切，对所有银行实施巴III，另外一些国家则采用双轨制，仅对国际活跃银行实施巴III，对其他银行实施另外一套简单的资本监管制度。 我国四家大型银行肯定是属于大型国际活跃银行。然而，仅就目前尚不够全面的4500多项的资本监管报表而言，大型银行够填写的内容也只有1500多项，占比1/3左右。另外，对于大型银行，达到总损失吸收能力的要求后，资本充足率将高达21～23%。资本监管制度的复杂程度由此可见一斑。因此，广大中小银行如何实施巴III，值得深入的讨论。 第三，我国不同于欧美发达国家，实施巴塞尔协议的基础不一样，监管工作的重点不一样。首先，我国从2004年开始正式实施资本监管，比巴塞尔委员会的发达国家落后了16年。2009年加入巴塞尔委员会以后，作为成员国，我国必须与发达国家成员齐头并进，实施的时间表不能落后，实施的内容不能走样。然而，实施中我们面临的困难来自两个方面：一是我国审慎监管的基础不够牢固，相关配套的监管规定不够完善或落实的不够到位。以银监会的监管方法论涉及的内容为例，即准确分类、拨备充足和资本达标，这几项内容内在联系密切，一环套一环。2017年国际货币基金组织（IMF）在金融稳定评估报告中提出，我国对外公布的不良贷款率没有充分反映资产质量。据此，提出我国商业银行的资本充足率应提高1~2个百分点。二是我国银行监管工作的重点不同于发达国家。近期我们强化监管的主要内容是“三三四十”整治金融乱象（三违反、三套利、四不当、十大乱象），既不是提高资本质量和资本规模，更不是降低计算风险加权资产的差异性，提高资本充足率的可比性。相比之下，巴塞尔委员会的工作重点是在全球范围内狠抓巴III的实施，并从2011年开始检查成员国的实施进展情况。检查分三个部分，一是制度发布的时间性，二是国内制度与巴塞尔协议III的一致性，三是计算出的风险加权资产的合理性。仅仅是就第一项内容而言，监管制度补短板，是加强商业银行股权监管，规范股东行为，出台《商业银行股权管理暂行办法》，不是出台巴III市场风险或操作风险资本监管的新制度。 第四，结合国情实施巴塞尔协议III十分纠结。部分业内人士包括一些监管人员在内对实施巴塞尔协议持怀疑的态度，他们认为，该协议是一副适用于欧美的洋药方。具体的策略是，因地制宜，取其精华，为我所用，而不是简单地采取拿来主义。这种观点与作为巴塞尔委员会成员我国同样要按既定时间表全面执行巴塞尔协议的承诺形成鲜明对照。 2018年，银保监会正式发布《商业银行流动性风险管理办法》。该办法规定的流动性覆盖率和净稳定资金比率都是巴III内容，而且不再是试行。相比之下，目前，2012发布的《商业银行资本办法管理（试行）》仍然是处于试行阶段。虽然试行办法的效力与正式法律没有实质上的不同，但试行的形式从一个侧面反映部分业内人士对实施巴塞尔协议的顾虑和担忧。 其实，各国实施巴塞尔协议都要结合国情，所有巴塞尔委员会成员都面临同样的问题。然而，巴塞尔委员会的观点很明确，巴塞尔协议是最低标准，各成员可以在此基础提出更加严格规定。换言之，结合国情，原则上只能从严，不可宽松。具体到我国，《商业银行资本办法管理（试行）》规定了高于巴III的杆杆率要求。《商业银行流动性风险管理办法》对合格优质流动性资产也提出了更为严格的要求。这种结合国情的方法，当然符合巴塞尔委员会的初衷。但是，按照这一只可从严不可从宽的工作思路，将地方政府债券20%的风险权重下调0%，等同我国主权的风险权重，则很不具存在的合理性。另外，我国主权的外部评级从AA-下调到A+。在这种情况下，是否应保持0%的风险权重，也是一个值得讨论的问题。 我国监管部门比较重视结合国情实施巴III。负责监管制度建设的专业人员提出，必须统筹规划国内银行资本监管框架，新的资本监管框架既要坚持基本监管要求的统一性，又要充分体现银行之间的差异性。在这一指导思想下，可按银行的资产规模、复杂性和系统重要性等维度对银行进行分类，可大体上分为全球系统重要性银行、国内系统重要性银行、区域性银行和社区银行四类。前两类银行资本监管标准应与国际标准完全接轨，鼓励并支持这些银行采用模型方法计算风险加权资产；区域性银行资本监管标准应与国际标准趋同，原则上采用巴III框架下各类风险标准法计算风险加权资产；社区银行的资本监管制度设计应更加突出特色，降低合规成本。 实施这一方案涉及了对2500多家银行按几个不同的维度进行细分，分别适用三到四种资本监管规定，工作量较大。实际上，可以简化分类的维度和对应的资本监管规定，参照其他一些国家的处理方法，只按资产规模这一个维度将银行划为两类，从而确定全面实施巴III和部分实施巴III的适用范围。 第五，我国部门之间制定银行审慎监管制度的分工出现调整，需要采取有力措施，确保审慎监管规制工作的连续性。作为审慎监管制度的核心内容，需要建立专业团队从事资本监管制度的拟定工作，特别是要注意资本监管制度与其他监管制度之间的一致性。这次国家机关机构改革对拟订审慎监管基本制度的规制权进行调整。据此，《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》明确了人民银行的主要职责之一是“拟订金融业重大法律法规和其他有关法律法规草案，制定审慎监管基本制度”。相对应的另一项调整就是，《银保监会职能配置、内设机构和人员编制规定》明确的其主要职责之一则是“参与起草银行业和保险业重要法律法规草案以及审慎监管和金融消费者保护基本制度”。 按照机构改革的要求，银监会撤销了负责制定审慎监管制度的审慎监管局。目前，人民银行的宏观审慎局、货币政策司和研究局等共同负责制定审慎监管政策。近期，人民银行资本监管规制方面的工作已经起步，一是牵头发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，针对系统重要性金融机构提出附加资本要求和杠杆率要求；二是牵头推动商业银行发行无固定期限永续债，拓宽巴III规定的其他一级资本。银保监会则是负责审核商业银行无固定期限资本债券的发行申请，优化资本工具发行以及审批的流程，指导做好资本补充规划。 十几年来，银监会投入大量精力，培养监管人员研究资本监管，形成一只从事资本监管的专业团队。监管人员初步读懂了巴塞尔的“天书”，接上了国情的地气。根据巴塞尔委员会今年巴III实施情况检查报告，2022年前我国应该发布巴III的监管制度共有22项，其中11项制度已经落后了发布的时间表。由此可见，我国实施巴III的进程在放慢。出现这种情况与机构改革后审慎监管制度专业人员的断档不无关系。制定中国版本的巴III难度较大，需要长期的投入，有必要考虑重新组合相对稀缺的监管资源，力求做到专业人才不流失，专业水准不下降，专业精神不滑坡。 结束语 最后，强调一点，不忘初心，牢记使命。不管实施巴III的进程是否放慢，不管是哪个部门负责拟定资本监管制度，引领商业银行提升风险管理水平永远是实施巴塞尔协议的目标之一。针对巴III要求的风险治理框架、风险管理政策、风险控制流程、风险计量技术、数据基础、信息系统等诸多方面，我国银行还存在着较大的差距。我国商业银行应调动起当年实施巴II建立内部评级体系的积极性，进一步提升风险管理水平，有效地应对经济下行和金融科技带来的挑战。 来源：金融电子化 |
